Продолжаю информировать профобщественность о реформировании Верховным Судом РФ процессуальных кодексов.
Начало здесь: https://zakon.ru/blog/2022/11/30/kak_ne_zabluditsya_v_tryoh_zakonoproektah_vs_rf_po_processu_chast_pervaya,
про АПК РФ вкратце отдельно: https://zakon.ru/blog/2022/11/15/optimizaciya_optimizirovannogo__gde_predely
Состояние дел сейчас: на прошедшей неделе определено, что отзывы, предложения и замечания представляются до конца первой рабочей недели следующего года (до 14-15 января), законопроекты включены в примерную программу весенней сессии на февраль 2023 года.
Далее расскажу об изменениях, предлагаемых законопроектом по КАС РФ, но по своему смыслу они носят скорее универсальный процессуальный характер. В связи с этим возникают вопросы: не требуется ли в каких-то случаях внесение аналогичных изменений в другие процессуальные кодексы, насколько оправданно внесение таких изменений только в КАС РФ? А в других случаях – насколько специфика тех или иных предложений производна от самого административного судопроизводства?
1
Законопроект по КАС РФ предлагает прямо записать в кодексе, что действия, не связанные с оказанием квалифицированной юридической помощи, возможны без высшего юридического образования или статуса адвоката (то есть по доверенности).
Эта очевидная на первый взгляд мысль вызывала много разночтений на практике в связи с внедрением профессионального представительства. Острота проблема поубавилась после закрепления применительно к АПК РФ в п.24 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23.12.2021 № 46 «О применении АПК РФ при рассмотрении дел в суде первой инстанции» положения, что для «действий технического характера, не связанных с оказанием квалифицированной юридической помощи по делу (например, передача в суд заявлений и ходатайств, производство выписок из материалов дела, снятие с них копий, получение копий судебных актов, исполнительного листа)» наличие высшего юридического образования не требуется, достаточно доверенности.
В законопроекте по КАС РФ действия, не требующие наличия у представителя высшего юридического образования, не названы «техническими», хотя к ним относится в целом то же самое, но еще получение судебных извещений.
Представляется актуальным включение аналогичного правила и в другие процессуальные кодексы, особенно с учетом того, что в законопроекте по ГПК РФ предполагается распространить профессиональное представительство на дела, рассматриваемые районными судами и мировыми судьями.
В любом случае снятие сомнений на этот счет законом, а не разъяснением видится предпочтительным, иначе возможны расхождения на местах в том, какие действия считать техническими, а какие нет.
2
Обращает на себя внимание положение законопроекта по КАС РФ о допустимости для суда «получать необходимые для рассмотрения дела сведения из открытых источников, в том числе из информационных систем, доступ к которым обеспечивается на официальных сайтах органов государственной власти, органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (вносится в базовую статью о доказательствах). Делать это суду предписано на стадии подготовки дела к судебному разбирательству.
О получении сведений таким способом судья должен объявить сторонам, приобщить эти сведения к материалам дела. Лица, участвующие в деле, вправе приводить доводы и представлять доказательства относительно достоверности сведений, полученных судом.
Не очень представляю, как стороны будут оспаривать то, что приобщил суд по своей инициативе. Да и насколько суд будет пользоваться таким правом в случае его закрепления, не совсем понятно: например, проверка данных о статусе юридического лица в публичном реестре одно, а любые открытые источники, не все из которых являются официальными сайтами – другое. Формулировка в законопроекте широкая.
Что если степень активности судов в этом вопросе будет отличаться?
В целом административному судопроизводству свойственна активная роль суда, которая прямо прописана в кодексе, в основных положениях (пункт 7 статьи 6, а также статья 14 КАС РФ, в которой упомянуты выявление и истребование судом по собственной инициативе доказательств). Ряд изменений, в том числе озвученное выше, могли бы быть обоснованы этой особенностью. Но все же есть вопрос о пределах активности суда в части сбора доказательств в открытых онлайн-источниках.
Вместе с тем в не так давно вышедшем Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 КАС РФ и главы 24 АПК РФ» активная роль суда названа для обоих кодексов (п.15). Хотя содержание статей двух кодексов, приведенных в обоснование этого тезиса, различно.
Думается, что даже с учетом специфики административного судопроизводства порядок реализации своих полномочий – судом, а своих прав – участниками процесса для новой опции не ясен, не говоря уже о традиционном принципиальном дистанцировании суда от сбора доказательств для дела, которое он же рассматривает.
3
Законопроектом по КАС РФ предусматривается формирование материалов административного дела в электронном виде – также в общей, рамочной норме статьи 70 о письменных доказательствах.
Происходить это будет, по предложению законопроекта, посредством заверения электронных копий имеющихся в материалах дела документов – на основании поручения суда вышестоящей инстанции, оформленного определением. Заверение предполагается производить усиленной квалифицированной электронной подписью – председателем суда, в котором находится дело, его заместителем или председателем судебного состава.
После этого производство в судах вышестоящих инстанций – апелляционной, кассационной, надзорной – может вестись по материалам дела в электронном виде, как сказано в законопроекте. При необходимости суд вышестоящей инстанции может запросить подлинники.
В пояснительной записке упоминаются дела с сокращенными сроками рассмотрения (касающиеся участия в выборах) – неизвестно, будет ли применяться опция рассмотрения электронных дел только по таким делам (или другим делам с короткими сроками рассмотрения). Но норма ведь планируется универсальная. И если такая возможность существует в принципе, как она зависит от категории дела?
Сама возможность использования электронных дел обсуждалась еще во времена появления kad.arbitr, однако до реализации дело до сих пор не дошло. И вот – первая ласточка? Именно в административных делах? Правда, речь не идет о формировании электронных дел изначально и полностью, скорее механизм напоминает выделение материалов дела для рассмотрения жалоб на определения судов. Но там тоже существуют сжатые сроки рассмотрения (например, по вопросу о передаче дела по подсудности, а также названные в ч.3 ст.272 АПК РФ).
К этому же направлению изменений я бы отнесла дополнение о возможности ознакомления с аудиозаписью судебного заседания в электронной форме, которое я прочитала как возможность удаленного ознакомления, хотя нельзя быть уверенной, что именно это имелось в виду. Не знаю, зачем иначе дополнять норму – записи на носителях информации, упомянутые в ней, ведь и так существуют в электронной форме.
4
Законопроект по КАС РФ предлагает указывать в административном исковом заявлении номер телефона, адрес электронной почты административного истца, его представителя в том случае, если они соглашаются на получение судебных извещений и вызовов посредством смс-сообщения или по электронной почте (факс тоже упомянут, просто сомневаюсь, что так извещают кого-либо даже суды). Для жалоб назван еще почтовый адрес в тех же целях (если согласен получать извещения по этому адресу).
То есть сам факт обращения в суд, будь то первичное обращение или жалоба, при указании контактных данных в тексте («шапке») процессуального документа в случае принятия этого предложения будет подразумевать согласие на извещение таким способом.
В настоящее время текст кодекса гласит, что согласие лица, участвующего в деле, на извещение посредством смс-сообщения либо по электронной почте должно быть подтверждено распиской, в которой наряду с данными об этом лице и его согласием на уведомление такими способами указывается номер его мобильного телефона или адрес электронной почты, на которые направляется извещение (ст.96 КАС РФ). Также предусмотрена возможность извещения посредством единого портала государственных и муниципальных услуг (то есть для физлиц при согласии на портале госуслуг) либо системы межведомственного электронного документооборота – во все кодексы единообразные изменения на эту тему были внесены Федеральным законом от 30.12.2021 №440-ФЗ. См. напр., публикацию об этом законе: https://zakon.ru/blog/2022/01/29/mojabitr_gas_pravosudie_superservis_pravosudie_onlajn_i_vse-vse-vse
Информация о движении дела размещается также в сети Интернет, и при этом по КАС РФ правило «первого извещения» работает только для государственных органов и других подобных субъектов (после получения первого извещения должны отслеживать дальнейшее движение дела самостоятельно – части 8 и 9 статьи 96 КАС). В ГПК РФ аналогичная норма предусмотрена для органов и организаций (ч.2.1 ст.113), в АПК РФ – для всех (ч.6 ст.121).
С другой стороны, Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 26.12.2017 № 57 «О некоторых вопросах применения законодательства, регулирующего использование документов в электронном виде в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов» еще в 2017 году в п.19 закрепило возможность извещения по электронной почте, вместе с упрощенным вариантом получения согласия участника процесса на это:
Лица, участвующие в деле, участники уголовного судопроизводства с их согласия могут извещаться судом о времени и месте судебного заседания путем направления им извещений или вызовов по электронной почте (часть 1 статьи 96 КАС РФ, часть 4 статьи 1 ГПК РФ, часть 5 статьи 3 АПК РФ).
Согласие на извещение по электронной почте может быть выражено, в частности, посредством указания адреса электронной почты в тексте обращения в суд, а также при подаче обращения в суд в электронном виде посредством заполнения соответствующей формы, размещенной на официальном сайте суда в сети «Интернет».
Однако суды, по-моему, этим не пользуются, во всяком случае, я не сталкивалась с судебными извещениями по электронной почте. Кого-нибудь так извещали, коллеги?
Так или иначе, не очень понятно, почему в административном судопроизводстве само по себе указание своего е-мейла будет считаться согласием на извещение данным способом, а в других – нет.
5
5.1. Дополнение оснований для отказа в участии в веб-конференции положением: «если участие лица посредством веб-конференции не является необходимым, поскольку лицо имеет возможность лично присутствовать в судебном заседании».
В этом вопросе положения процессуальных кодексов исходно различаются.
В пояснительной записке говорится о приведении оснований для отказа в соответствие с частью 1 статьи 1421 КАС РФ, а в ней есть слова «необходимо участие в судебном заседании лица, которое по объективным причинам не имеет возможности лично присутствовать».
Но полностью норма звучит так: «Лица, участвующие в деле, и другие участники судебного процесса могут участвовать в судебном заседании путем использования системы веб-конференции при условии заявления ими соответствующего ходатайства или по инициативе суда, если для правильного рассмотрения и разрешения административного дела необходимо участие в судебном заседании лица, которое по объективным причинам не имеет возможности лично присутствовать в судебном заседании, а также при наличии в суде технической возможности осуществления веб-конференции».
Если бы меня спросили, как это следует понимать, я бы сказала, что слова после «если» относятся только к случаям судебной инициативы, потому что суд может сам определить, как лицу участвовать в заседании (вместо самого лица) только в случае необходимости. А техническая возможность относится и к ходатайству лица, и к инициативе суда, конечно) В свою очередь, в качестве дополнительного новое основание может быть истолковано многообразно, ибо что значит «имеет возможность»? Если отпуск, к примеру, может же сдать билеты, отменить отпуск и лично прийти? Может.
Во всех кодексах сейчас основания для отказа одинаковые: отсутствует техническая возможность либо закрытость судебного заседания. Но в ГПК РФ и АПК РФ в положениях о праве участвовать посредством веб-конференции нет и никакого упоминания о необходимости, равно как и об инициативе суда.
Любопытно, что положение КАС РФ о возможности участия в веб-конференции успело быть оспоренным в Конституционный Суд РФ, заявителю отказали (определение от 29.09.2022 №2592-О). Гражданину не понравилось, что председатель Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ отказал ему в участии в судебном заседании путем использования веб-конференции, указав, что рассмотрение административного дела заявителя связано с юридической оценкой оспариваемого им нормативного правового акта, в связи с чем личное участие административного истца не является обязательным; кроме того, он не лишен права предоставить дополнительные письменные объяснения по заявленным требованиям.
Конституционный Суд РФ сослался на ранее высказанную позицию о том, что сама по себе подача ходатайства не предполагает обязательного его удовлетворения, равно как и произвольного отказа в этом (определения от 16 февраля 2012 года № 271-О-О, от 23 апреля 2013 года № 577-О, от 25 сентября 2014 года № 2018-О, от 20 ноября 2014 года №2625-О, от 29 января 2015 года № 187-О и др.).
Однако с новым основанием отказывать станет еще проще, так как именно «необходимости» участия нет. Для суда, как мы знаем и все больше убеждаемся по последним законопроектным инициативам, ее и в принципе нет – только проще без сторон, хорошо бы их вообще отменить как явление)
Любопытно еще, что именно применительно к участию в веб-конференции во все процессуальные кодексы под прошлый Новый год были внесены положения об установлении личности представителей и непосредственно граждан, в том числе свидетелей, посредством единой биометрической системы (Федеральный закон от 30.12.2021 № 440-ФЗ, уже упомянутый выше). И в том случае изменения были единообразными – количество собственно физических лиц, участвующих в том или ином процессе, видимо, не казалось значимым. В любом случае представители таковыми являются. И их, видимо, такими темпами квазидобровольная «необходимость» включения персональных данных в биометрическую систему затронет массово раньше всех – как только и если удаленное участие без предоставления таких данных сделают невозможным. Ведь участие в судебных процессах юристам важнее, чем, к примеру, проход в метро по Face ID или оформление кредита.
Про единую биометрическую систему сейчас Государственной Думой рассматривается законопроект № 211535-8 «О государственной информационной системе «Единая информационная система персональных данных, обеспечивающая обработку, включая сбор и хранение биометрических персональных данных, их проверку и передачу информации о степени их соответствия предоставленным биометрическим персональным данным физического лица»», его рассмотрение во втором чтении состоится буквально завтра, 20.12.2022. К нему тоже есть вопросы, но это уже отдельная история.
5.2. Отдельная статья о перерыве по модели АПК РФ.
В ГПК РФ аналогичной статьи нет, есть упоминание о перерыве в статье 57 (часть 3). Хотя с перерывами в целом проблемы имеются, например, с обеспечением аудиозаписи, как видно из ссылок на судебную практику в предыдущей моей публикации (часть первая).
В судебной практике можно встретить, к примеру, такое: «Вопреки доводам кассационной жалобы то обстоятельство, что после объявленного в судебном заседании перерыва суд первой инстанции не известил истца о дате и времени судебного разбирательства, о ненадлежащем извещении истца не свидетельствует, поскольку в силу пункта 3 статьи 157 ГПК РФ после окончания перерыва судебное заседание продолжается, повторного извещения сторон о судебном заседании не требуется» (кассационное определение Первого КСОЮ от 23.11.2022 № 88-29769/2022).
Почему не сказать прямо в законе про то, как действуют правила об извещении в случае с перерывом в гражданском процессе? Тем более что давно действующее правило АПК РФ и правило, которое законопроектом предлагается закрепить в КАС РФ – да, тоже отличаются)
В АПК РФ: «лица, участвующие в деле и присутствовавшие в зале судебного заседания до объявления перерыва, считаются надлежащим образом извещенными …»
В законопроекте по КАС РФ: «лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте проведения соответствующего заседания, считаются надлежащим образом извещенными…»
5.3. Выдача исполнительного листа не только судом первой инстанции, когда этого требует существо вопроса.
Для АПК РФ также предусматривается законопроектом, сейчас согласно ч.2 ст.319 исполнительный лист выдается арбитражным судом, рассматривавшим дело в первой инстанции, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом (поэтому изменения в часть 1 той же статьи, предлагаемые законопроектом, вообще неплохо было бы с ней согласовать). Иное предусмотрено в ч.1 ст.96 АПК РФ, есть еще разъяснение в п.44 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2020 № 12.
По ГПК РФ включение судов других инстанций не оговаривается – подозреваю, что всегда первая. Там нет срочных вопросов или просто нереально для системы? Ведь если, как указано в ст.428, исполнительный лист может направляться судом для исполнения и в форме электронного документа, подписанного судьей усиленной квалифицированной электронной подписью в порядке, установленном законодательством РФ, то какая разница, суду какой инстанции это делать? Раньше проблема с количеством бланков вроде была, в какой суд сколько поставлять – может не хватить. Да и с человеческим ресурсом для их заполнения, вероятно, тоже не густо.
5.4. Штрафы за неисполнение судебных актов
Хочется первым делом спросить, знаете ли вы, в каких кодексах есть эта опция (не заглядывая в них)?
В АПК РФ есть, в ГПК РФ нет, в КАС РФ законопроектом предлагается внести. Потому что в административных делах есть властные отношения? Но по АПК РФ в статье 332 названы также и организации, и граждане. Потому что в ГК РФ есть астрент, который для публичных правоотношений не применяется? А для ГПК РФ его достаточно? Раз уж для экономических споров существуют обе опции.
Для судебных штрафов и аналогия закона (ч.4 ст.1 ГПК РФ, ч.5 ст.3 АПК РФ с 2015 г., ч.4 ст.2 КАС РФ), которой можно было бы объяснить несогласованность других изменений, не работает. Согласно ч.1 ст.105 ГПК РФ «судебные штрафы налагаются судом в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом».
Из практики арбитражных судов по судебным штрафам за неисполнение судебного акта видно, что такие штрафы рассматриваются как необходимый элемент правосудия и судебной деятельности, со ссылками на базовые универсальные конституционные позиции:
Таким образом, из системного толкования статей 119, 332 АПК РФ следует, что арбитражный суд обладает таким объемом дискреционных полномочий, которые позволяют ему квалифицировать поведение участника процесса как правонарушение, связанное с неисполнением судебного акта арбитражного суда, исходя из его внутреннего убеждения в тех пределах, которые не противоречат закону и основополагающим принципам права (постановление Четвертого ААС от 05.05.2022 по делу №А19-17292/2019)
Предоставленное арбитражному суду положениями статей 119, 120 и 332 АПК РФ полномочие по оценке действий лиц, обязанных к исполнению судебного акта, как носящих характер правонарушения и влекущих наложение судебного штрафа за неисполнение судебного акта, вытекает из принципа самостоятельности судебной власти и служит одним из проявлений дискреционных полномочий суда, необходимых для осуществления правосудия.
В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении от 12.07.2007 № 10-П, по смыслу статьи 46 Конституции РФ, гарантирующей каждому судебную защиту его прав и свобод, исполнение судебного решения следует рассматривать как элемент судебной защиты. При этом защита нарушенных прав не может быть признана действенной, если судебный акт своевременно не исполняется.
При этом, как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 25.01.2001 № 1-П, неправомерная задержка исполнения судебного решения должна рассматриваться как нарушение права на справедливое правосудие в разумные сроки, что предполагает необходимость справедливой компенсации лицу, которому причинен вред нарушением этого права.
Администрацией не представлено доказательств принятия достаточных мер по обеспечению исполнения решения суда (постановление 18 ААС от 25.01.2021 по делу №А07-4807/2016).
Согласно данным судебной статистики по арбитражным судам первой инстанции по ст.332 АПК РФ (штраф за неисполнение судебного акта) в 2021 году было вынесено 546 определений на общую сумму 8 968 000 руб. Это самая большая сумма в числе оснований для наложений судебных штрафов. В статистике по судам общей юрисдикции упоминания о штрафах я не нашла вообще. Буду рада, если меня кто-то поправит.
5.5. В законопроекте содержатся также изменения в главу 25 КАС РФ, регламентирующую производство по административным делам, касающимся определения кадастровой стоимости – как поясняется в записке, в связи с передачей полномочий, связанных с пересмотром кадастровой стоимости, специально созданным для этих целей бюджетным учреждениям. Но на этих изменениях останавливаться я не буду, рассматривала только общие по смыслу и характеру.
6
Вывод: различия между законопроектами, подготовленными Верховным Судом РФ и предусматривающими изменения в три процессуальных кодекса, неочевидны, и знание действующих положений процессуального законодательства пониманию этих различий не способствует.
Посмотрим еще на тексты ко второму/после второго чтения.
