Коллегами ранее на портале Закон.ру уже подробно обсуждены изменения (многократное увеличение) размера государственной пошлины, автору этого поста также не удалось остаться в стороне, по просьбе редакции прекрасного журнала «Юридическая работа в кредитной организации» я выразил свое мнение по вопросу наличия либо скорее отсутствия связи между размером пошлины и качеством правосудия. Статься опубликована в №3 (81) за 2024 год (С. 4-14). С разрешения редакции выкладываю здесь чуть измененную редакцию этой статьи.
«Правосудие – это гарантия, которую право нам предоставляет, или провозглашает, что предоставляет, в отношении того, что мы ценим, или должны ценить: в отношении собственности, свободы, чести и жизни. Это та ценность, которая стоит всего остального, вместе взятого – ибо она включает все остальное. Отказ в правосудии – это настоящая квинтэссенция вреда, сумма и суть всех видов ущерба. Это не только ограбление, не только порабощение, не только оскорбление, не только убийство; это ограбление, порабощение, оскорбление, убийство – все в одном.»
Иеремия Бентам. «Протест против налога на право, показывающий необычайную пагубность тех поборов, которые увеличивают затраты на обращение к правосудию» (1793).
В тот момент, когда я пишу эту статью, изменения в налоговый кодекс о колоссальном повышении госпошлины еще не утверждены Советом Федерации и не подписаны Президентом, но я убежден, что в этот раз он будет принят. Напомню, что 3 октября 2017 года состоялось заседание Пленума ВС с рассмотрения, которого было снят вопрос об утверждении изменений в НК, не точно такого же как сейчас, но принципиально схожего по замыслу текста, причем мотивы для изменения были прямо тождественными. Отрадно и мотивы, которыми руководствовался Пленум ВС, отвечая на мотивированную критику представителей юридического сообщества: «подавать предложения, которые могут потенциально ограничить доступ к правосудию, могут Минфин, ФНС или другие правительственные органы, но не сама судебная власть»[1].
В этот раз автор законопроекта Правительство РФ, а сами изменения носят намного более глобальный характер и касаются далеко не только размеров госпошлины. Отрадно отметить, что депутаты Госдумы прислушались к некоторым критическим замечанием юристов и поправили первичный текст, например, установив предельный размер пошлины, поскольку безлимитных пошлин нет ни в одной развитой стране мира.
В этот раз глобально повлиять уже никак нельзя, но, тем не менее, я считаю необходимым высказать свою точку зрения так сказать на будущее. Тем более сказанное ниже носит вневременной характер и не зависит от страны и эпохи.
Однако первое о чем хотелось бы сказать (хотя, увы, не впервые) о самой методике изменения закона, который касается практически всего населения страны.
Дело в том, что появление этого законопроекта, как собственно в последнее время всех важных законопроектов, происходит в режиме тайной войсковой спецоперации, в стиле «шок и трепет», что вряд ли правильно, когда речь идет о концептуальных изменениях в таких нормативных актах, как кодексы. Изменения в части госпошлин были внесены только на стадии второго чтения, хотя они конечно не носят характер технических правок или замечаний. Обычно проводится широкое публичное обсуждение на уровне концепции с участием всех заинтересованных сторон, начиная с представителей правовой науки и включая судей, профпредставителей, крупные организации, представителей общества (СПЧ и т.п.).
На первой стадии определяются задачи общего характера, потом формулируются генеральные подходы к тому, какими законодательными или иными механизмами, в каком объеме и в какой форме эти задачи могут быть выполнены, и уж только потом, после обнаружения в результате публичных широких дискуссий и споров (устных и письменных) консенсус-мнения, формулируются тексты изменений. Причем такой порядок законодательной деятельности, разумеется, требуется не как некий симулякр: я сделал вид, что вас послушал, но реализовал так, как захотел. Применение механизма коллективного разума в действительности позволяет обнаружить оптимальный путь для достижения поставленной задачи. Кроме того, соучастие многих квалифицированных лиц (хотя справедливости ради надо признать, что большое количество мнений затягивает процесс принятия решения) защищает от ошибок, причем как концептуальных, так и чисто технических.
Текст закона наверное известен читателю, но в чем вкратце суть изменений? Государство решило многократно (в 30 и даже 50 раз увеличить размер госпошлины), а также установить оплату пошлины в тех случаях, которые раньше не требовалось платить. Разумеется, пошлина как разновидность налога (сбора) отнесена к широчайшей дискреции федерального законодателя, причем не только в России, но и в любом правовом государстве, но, разумеется, усмотрение это, несмотря на всю его широту, не является безразмерным и безмотивным. Как отмечал Иеремия Бентам «вред (обязанностей) с избытком вознаграждается добром. Такой, по крайней мере, характер хороших законов; дурные же законы бывают те, которые создают обязательства излишние или более вредные, нежели полезные»[2].
Пояснительная записка, содержащая кратко мотивы авторов законопроекта, заявлены приблизительно так: новый размер пошлин дополнительно финансово поддержит судебную систему[3], сам по себе способен отсеять «копеечные иски» и «номинальные споры» и снизить, таким образом, нагрузку на суды, одновременно повысив качество правосудия, также отмечается, что размер пошлин не менялся длительное время. Иначе говоря, законодатель ставит перед собой целью защитить систему от сутяжничества и повысить качество правосудия.
Сначала хотелось бы возразить против первого («математического» или экономического довода) про длительное время, прошедшее с момента их установления. Первое, размер госпошлины принципиально не изменялся, но будет неправдой утверждать, что это не происходило ни разу с момента появления соответствующей главы НК РФ. Изменения в сторону увеличения были в 2014 и 2015 годах. Кроме того, столь значительно (30-50 кратное) повышение никак не соотносится ни с инфляцией за указанный период, ни за покупательной способностью рубля.
Теперь развенчаем мысль о некоем софинансировании спорящими сторонами судебной системы. Утверждение это крайне лукавое и совсем не отвечающее смыслу и функционированию федерального бюджета, налогового законодательства и правовым позициям КС, который отмечал, что судебная система не является придатком исполнительной власти вообще и фискальных органов, в частности, и беспокоиться о пополнении федерального бюджета пошлинами не входит в ее обязанности, предусмотренные Конституцией РФ. Государственные суды, в отличие, например, от третейских судов, которые существуют на третейские сборы, — это часть государства, которая не может жить только за счет госпошлин — пополнять бюджет надо другими способами. Как и любые другие, в том числе правоохранительные, государственные органы суды финансируются из федерального бюджета и никакого «самофинансирования и самоокупаемости» нет и быть не может. Почему я назвал доводы лукавыми, поскольку сам ВС признает, что нет никакой корреляции между собираемыми пошлинами и его финансированием[4]. А если эта цифра составляет 5 процентов, т.е. на грани статистической погрешности, то, как это повлияет на суды, судей и комфорт спорящих сторон? Было 5 процентов, а станет 8. И что это поменяет?! То есть, иначе говоря, создавая большие проблемы и затруднения, а для кого-то даже полную недоступность судебной защиты, которая гарантирована Конституцией РФ, мы на 3 процента повышаем финансирование системы. Разве это пропорционально, разумно, соразмерно с точки зрения поставленных целей и примененных методов их достижения?!
Дальше необходимо перейти конечно к главным (базовым) целям: защите судебной системы от т.н. сутяжничества (например, потребительского терроризма) (т.е. необоснованного обращения злоупотребляющими правом лицами, которая продиктована оказанием давления на законопослушных лиц, а порой просто из-за неполного психического здоровья истцов), а также интуитивно с ним связанным, с чем мы не согласны, качеством отправления правосудия. Но обо всем по порядку.
Будучи адвокатом с 25-летним стажем, представлявшим моих доверителей минимум в 65 субъектах, который потратил тысячи человеко-часов в коридорах судов в ожидании начала судебного заседания, могу считать себя одним из главных потерпевших от той перегрузке делами, которая имеет место в России. Судей и в особенности аппарат судов тоже невероятно жаль. Их богатырский подвиг почти никому не заметен, почти никто их не благодарит, более того, многие непрестанно проклинают. И все это за символическую заработную плату. Сам этот факт хоть и прискорбен, но доказан как статистически, так и эмпирически. То есть проблема перегруженности судов и запредельной нагрузки очевидна всем. Но возникает резонный вопрос о том, почему так происходит? Причин, разумеется, несколько.
Первая, это системные недостатки законодательства (как материального, так и процессуального), которые позволяют, а иногда требуют обращения в суд, где в действительности никакого спора нет, это, по сути, бесспорная категория, которую надо передать нотариусам или иным госорганам. Суды должны существовать только для настоящих споров. Кстати, называемые с высоких трибун цифры о 38 млн дел в год[5] тоже несколько лукавы, поскольку бОльшая часть из них, по сути, рассматривается без участия сторон, в режиме документооборота. Понятно, что аппарат судов стонет от этой лавины бумаг и просит пощады, но все-таки к нагрузке на судей это имеет непрямое отношение. Необходимо изменить законодательство таким образом, чтобы иски о 150 рублей пеней, неустойки и прочая «процессуальная пыль» (которую, кстати сказать, часто генерируют сами госорганы) навсегда исчезла из судов.
Вторая, это чрезвычайная доступность судов и недостаточное количество профессионалов в области права, которые могли бы пояснить простым согражданам когда надо, а когда не следует обращаться в суд, включая применение так и нереализованного на практике примирительного (медиационного) инструментария.
Третье, это необъяснимое нежелание судов использовать созданный законодателем суперэффективный механизм борьбы со сутяжничеством и иным процессуальными злоупотреблениями (коих «море разливанное») — взыскание судебных расходов с проигравшей (и/или злоупотребляющей) стороны. Ведь очевидно, что установление высоких (заградительных) пошлин, является «слепым» и ex ante механизмом, который задевает и ограничивает всех без разбора, еще на моменте обращения в суд, в то время когда есть намного более точный и выверенным ex post механизм, он точечный и казуальный, а потому заведомо более справедливый. Он реагирует через судебное усмотрение в каждом конкретном деле (возложение судебных расходов на проигравшую или злоупотребляющую стороны, наложение штрафов на злоупотребляющих участников процесса, т.е. когда наказание настигает виновных лиц не повально, а конкретно в данном деле и таким образом нет никакого общего объективного вменения). Очевидно, что такой метод реагирования суда и наказания (блокирования вредной активности истца) является наиболее оптимальным и правильным. Кроме того, он апробирован, и его эффективность доказана десятилетиями правоприменения в России и веками во многих других странах. Попутно заметим, что этим механизмом наши суды, особенно после 2014 года, пользуются все меньше, а вот теперь еще и предлагают взамен такой неоптимальный и даже опасный способ.
Конечно, между уровнем судебной нагрузки и повышением размера госпошлины существует связь, но она не может быть прямой и топорной (так можно установить такой объем пошлины и такой механизм его оплаты, что количество желающих уменьшится в сотни и тысячи раз). Самое главное, в соответствии с мировой практикой , размер госпошлины не должен носить заградительного характера, который будет непосилен или даже затруднителен для граждан и организаций, госпошлина не должна вводить т.н. «замораживающий эффект», а следовательно, фактически запрещать или ограничивать право на судебную защиту.
Институт отсрочек и рассрочек при уплате пошлины полностью находится во власти конкретного судьи, они не всегда представляются — чем регион беднее, тем чаще в их представлении отказывают. И тут «замкнутый порочный круг», чем беднее регион, тем беднее население, тем чаще им нужны отсрочки, но поскольку таких истцов много, то суды дестимулированы их предоставлять.
Четвертое, это эффективность судебной защиты для граждан и организаций. Ведь госпошлину они оплачивают не за работу судей, а именно за судебную защиту, т.е. не иллюзорную, которая объективируется качественным судебным актом и исполнительным листом на гербовой бумаге, а реального восстановления их прав и законных интересов. Ведь пошлина уплачивается реально, а защита осуществляется прямо скажем не всегда.
В соответствии даже с официальной статистикой ФССП фактическое взыскание присужденных сумм за последнее десятилетие составляет около 20 процентов. Следовательно, добросовестный истец, пострадавший от противоправных действий ответчика, обращается в суд, уплачивает госпошлину, а потом, победив в этом процессе, получает лишь исполнительный лист как на основную сумму долга, так и на огромную госпошлину, которая теоретически (именно что чисто теоретически) возлагается на ответчика. После чего истец зачастую не получает взыскания ни основной суммы долга, ни даже госпошлины, которую он как истец уплатил в госбюджет (например, 15 млн рублей) за исполнительный лист, который никогда не будет исполнен или будет исполнен не в полном размере. Получается, как в том старом анекдоте: топора нет, рубля нет, рубль еще должен, а главное – все сходится. Такая ситуация абсолютно неприемлема. Тогда уж надо ввести компенсирующее правило: поскольку исполнительное производство, как известно, является лишь частью гражданского процесса, то пусть в случае отсутствия фактического взыскания по исполнительному листу весь размер госпошлины или пропорционально фактически взысканному государство возвращает истцу.
И в завершении о главном: о соотношении качества отправления правосудия и судейской нагрузкой. Этот аргумент является главным, но очень трудным с точки зрения отстаивания своей позиции, поскольку очень трудно верифицируем, а также во многом зиждется на социальной психологии, нежели на праве.
Мой личный опыт, который разумеется, ничего сам по себе доказать не может, показывает, что у одних судей дел даже чуть больше, чем у других, и категория споров сложнее, а очередей «как в Мавзолей» не выстраивается, системных задержек начала заседаний на 2-3 часа не происходит, судебные акты отписываются и качественно, и в срок, более того, иногда даже на конференциях участвуют и статьи на правовые темы пишут; а у других их коллег — «не зарастет народная тропа», вечный аншлаг, всегда все долго, медленно, печально, нервно и не в срок, порой с задержками на месяцы. Почему так происходит?!
Кроме того, бывали в новейшей правовой истории ситуации, когда из-за изменений законов (введение обязательной внутриведомственной апелляции; претензионного порядка и др.) нагрузка определенных составов уменьшалась в разы и даже на порядки на некоторый период (месяцы), но качество работы этих (временно разгруженных) судей не изменялось в лучшую сторону.
Третье мое наблюдение. Во многих регионах (со слабой экономикой, отдаленных от столицы) очень низкая загрузка судей, колоссально отличается от нагрузки в крупных городах страны. И что вы думаете? Судьи этих судов читают монографии по правовым дисциплинам, штудируют актуальную практику высших судов, пишут статьи для правовых журналов и задают тренды в праве?! Увы и ах, нет. Все обстоит ровно наоборот. Я не хочу и не могу повально всех судей хвалить или критиковать. Каждый индивидуален, у каждого свои паттерны и результаты деятельности, но тенденции есть, и судебная статистика их подтверждает. Очень часто именно наименее загруженные судьи выносят решения, который чаще отменяются в проверочных инстанциях, чем в столичных перегруженных вне всякой меры.
Конечно, этот вопрос требует специального исследования специалистами в области бихевиористики, социальной психологии, когнитивистики и статистики, однако интуитивное ощущение о том, что у судьи с небольшой нагрузкой автоматически сильно повышается качество правосудия не имеет научного подтверждения, а эмпирически опровергается.
В завершение хочется отметить, что в любом правовом государстве права и интересы граждан находятся в абсолютном приоритете, применительно к праву на судебную защиту это означает, что все механизмы должны быть настроены таким образом, чтобы судебная защита была удобной и эффективной для всех участников, но прежде всего для сторон, а не для суда. Важно помнить, что судебная система существует для людей, а не наоборот, и аппарат суда, и сами судьи не должны отмахиваться от истцов как от назойливых мух, а обязаны оказывать им всяческое содействие, что не отменяет со стороны законодательной и исполнительных властей обязанности наладить механизм судебной защиты таким образом, чтобы это право было не просто декларацией, а фактом реальной действительности.
[1] https://pravo.ru/news/view/144829/
[2] Бентам И. …О судебных доказательствах. СПб, 1876. С. 1
[3] Заместитель министра финансов Алексей Сазанов обратил внимание, что если сравнивать статистические показатели, то в 2015 г. доход от госпошлин покрывал 8% расходов на всю судебную систему, а на данный момент это всего 5%. «Индексация госпошлин, которая сейчас предлагается, позволит нам вывести уровень софинансирования расходов на судебную систему к тому уровню, который был в 14–15 г. – не более того», – заключил Алексей Сазанов.
[4] В Верховном Суде подчеркнули, что размер действующей на сегодня судебной пошлины не индексировался на протяжении 15 лет, а доходы от сбора судебных пошлин в последние годы составляли порядка 5% от общих расходов федерального бюджета на содержание судебной системы. «Безусловно, пошлины не предназначены для компенсации расходов государства на судебную систему в полной мере, однако следует ожидать, что повышение действующих ставок позволит продолжить работу по созданию более комфортных условий для всех участников процесса при реализации их прав на судебную защиту», – полагает ВС.
